Regulatorna tela odlukom o Must Carry produbila jaz televizija i operatora?

U problemu oko distribucije televizijskih programa u mrežama pojedinih operatora, koji je započeo pre nekoliko meseci, izgleda da se dogodio izvesni obrt i to „u režiji“ dva regulatorna tela. Razrešenje „Gordijevog čvora“ odnosa operatora i nacionalnih televizija je pronađeno u magične dve strane reči „Must Carry“.

Naime, RATEL je nedavno doneo rešenje, na osnovu zahteva REM-a, koji je prethodno utvrdio listu kanala koji ostvaruju javni interes, odnosno koje operatori moraju da prenose. Rešenjem je RATEL obavezao (sve) operatore distribucije medijskih sadržaja iz svoje evidencije da prenose nacionalne komercijalne TV kanale u svojim mrežama.

Šta je Must Carry?

Must Carry ili obaveza prenosa se može definisati kao ograničenje operatoru kablovske televizija da svojevoljno „izbacuje“ određene medijske usluge iz svoje ponude, a radi zaštite tzv. medijskog pluralizma. Tradicionalno se vezuje za programe javnih medijskih servisa i za određene TV kanale na lokalnom području. Drugim rečima, Must Carry je brana samovolji operatora, koji sa razvojem kablovskih i drugih mreža za distribuciju medijskih sadržaja dobijaju direktnu mogućnost da utiču na medijsku ponudu i posredno na javno mnjenje.

Ovaj institut je u naš pravni poredak uveden je donošenjem Zakona o elektronskim komunikacijama, a pod uticajem evropskog zakonodavstva, tačnije EU Direktive univerzalnom servisu (broj 2002/22).

RATEL donosi rešenje po zahtevu REM-a

Po članu 106. Zakona o elektronskim medijima, koji nosi naziv „obaveza prenosa kao mera zaštite medijskog pluralizma“, REM najmanje u tri godine na nacionalnom, pokrajinskom ili užem relevantnom tržištu donosu listu radijskih i TV programa koji su dužni da prenose „operatori čiju mrežu koristi značajan broj krajnjih korisnika kao jedini ili prvenstveni način za primanje medijskih sadržaja“. Ta lista se donosi u cilju zaštite medijskog pluralizma i ostvarivanja javnog interesa „uz poštovanje načela srazmernosti i javnosti i vodeći računa da obaveze koje se propisuju operatoru ne budu nerazumne“.

Po članu 101. Zakona o elektronskim komunikacijama, RATEL na zahtev REM-a određuje operatora elektronske komunikacione mreže za distribuciju i emitovanje medijskih sadržaja koji je dužan da prenosi jedan ili više radijskih ili televizijskih programa, na nacionalnom, pokrajinskom, regionalnom ili lokalnom nivou, opet ako značajan broj krajnjih korisnika koristi određenu mrežu kao jedinstveni ili prvenstveni način za primanje medijskih sadržaja a to je neophodno za ostvarivanje jasno određenih ciljeva javnog interesa u oblasti javnog informisanja što utvrđuje REM u skladu sa Zakonom o elektronskim medijima i Zakonom o javnom informisanju.

Ako se rezimira, procedura je sledeća:

• REM konsultuje Zakon o javnom informisanju, sprovodi svojevrsnu analizu na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom području, utvrđuje za ta područja koji TV kanali ostvaruju tačno precizirane ciljeve javnog interesa i određuje listu TV kanala u Must Carry režimu;
• RATEL utvrđuje čiju mrežu za distribuciju na određenom području značajan broj korisnika koristi kao jedinstveni ili prvenstveni način za primanje medijskih sadržaja i donosi rešenje kojim se utvrđuju kanali koje je taj operator dužan da prenosi.

Kako je do sada primenjivan institut Must Carry?

Do sada je obaveza prenosa bila mogućnost koju su regulatorna tela veoma retko koristila, iako je prošlo više od 7 godina od usvajanja Zakona o elektronskim komunikacijama. Ovaj institut je, do najnovijih dešavanja, po podacima koji su dostupni u evidenciji RATEL-a, iskorišćen svega 3 puta, i to tako što je:

• 2012. godine, SBB-u naloženo da na teritoriji Novog Sada prenosi TV K9, TV Delta, TV Mozaik i Novosadska TV (Rešenje RATEL-a broj 1-01-34901-9/12-1 od 5.3.2012);
• 2012. godine, SBB-u naloženo da na teritoriji Kikinde prenosi TV VK i TV Rubin (Rešenje RATEL-a broj 1-01-34901-8/12-1 od 5.3.2012);
• 2014. godine, operatoru Telekom Srbija naloženo da na teritoriji Knića prenosi program TV Kragujevac (Rešenje RATEL-a broj 1-01-3491-408/13-15 od 23.6.2014).

U sva tri slučaja se radilo o obavezi pojedinačnog operatora (SBB ili Telekom) da prenosi lokalne TV kanale, na lokalnom području (Novi Sad, Kikinda i Knić). U sva tri slučaja za pomenute lokalne TV kanale RRA (sadašnji REM) je utvrdio da ostvaruju „ciljeve od opšteg interesa za informisanje“, a RATEL je utvrdio da ti operatori imaju najveći broj pretplatnika ili su jedini na određenoj teritoriji, te je tako odlučio da im odredi konkretne obaveze prenosa. Zanimljivo je da je u obrazloženju prva dva rešenja rečeno da je RRA u zahtevu tražio da određeni operator pruža usluge distribucije određenih TV kanala „uz jednake komercijalne uslove“, što znači da je u to vreme Must Carry operator mogao da zahteva naknadu za prenos, pod uslovom da nije diskriminatorna.

Donošenje Zakona o elektronskim medijima nije donelo značajne promene, osim što je preciznije definisano kako REM određuje TV kanale koji ostvaruju javni interes.

Svi operatori moraju da prenose sve nacionalne TV kanale

Ako se vratimo na trenutna dešavanja, možemo zaključiti da su regulatorna tela, u najmanju ruku, kreativno interpretirala odredbe dva zakona i odstupila od svoje dosadašnje prakse.

REM je saopštio da je doneo listu TV kanala koji ostvaruju javni interes, gde je „ubacio“ sve komercijalne TV kanale (Pink, Prva, O2 i Happy), i netačno citirao odredbe Zakona o elektronskim medijima ističući da je na osnovu odredbe člana 100 stav 10 Zakona o elektronskim medijima, „operator, osim operatora mreže za terestričko emitovanje, dužan da, bez naknade, distribuira i emituje osnovne programe javnog medijskog servisa u zoni njihovog pokrivanja, kao i programe četiri pružaoca medijskih usluga, navedenih u listi koja sledi posle stava jedan ovog propisa.“ Ovde je zapravo javnost obmanuta jer je tačan citat člana 100 stav 10 Zakona o elektronskim medijima: „Operator, osim operatora mreže za terestričko emitovanje, dužan je da, bez naknade, distribuira i emituje osnovne programe javnog medijskog servisa u zoni njihovog pokrivanja.“ Dakle, zakon predviđa samo obavezu operatora da bez naknade emituje programe javnog medijskog servisa, ne i programe komercijalnih TV stanica. Pritom, citirana odredba nema nikakve veze sa Must Carry, koji je, kao što smo rekli, definisan posebnim članom 106.

Dakle, REM je utvrdio listu TV kanala na nacionalnom području koja bi trebalo emitovati u Must Carry režimu, na šta je imao pravo. Ipak, javnost je obmanuta o sadržaju odredaba ZEM i ostala uskraćena za informaciju o tome po kom kriterijumu komercijalni TV kanali ostvaruju javni interes u oblasti javnog informisanja, budući da obaveštenje REM-a ne sadrži nikakvo obrazloženje. Ovde je interesantno primetiti da REM pomenutim pogrešnim citiranjem odredaba ZEM ukazuje da pomenuti TV kanali neće plaćati operatoru naknadu za distribuciju ovih TV kanala, čime je odustao od dosadašnjeg principa „jednakih komercijalnih uslova“.

RATEL je takođe u obrazloženju ponovio pogrešno citiranje člana 100 stav 10 ZEM, i takođe odstupio od dosadašnje prakse u primeni Must Carry. Naime, ovo telo je bez dovoljno opravdanja odredilo Must Carry obaveze svim operatorima (koji su njegovoj evidenciji označeni kao operatori za distribuciju medijskih usluga). Ako se bolje pogledaju relevantne odredbe Zakona o elektronskim komunikacijama, ispada da građani u Srbiji koriste usluge svih operatora „kao jedinstveni ili prvenstveni način za primanje medijskih sadržaja“ ili po dosadašnjoj primeni da svi operatori imaju najveći broj korisnika ili su svi operatori jedini na teritoriji Republike Srbije. Ovaj nelogičan zaključak zapravo sve operatore posmatra kao jednog što po svemu sudeći nije pravilan način primene zakona.

Da li naknade za reemitovanje imaju veze sa Must Carry?

Pojedini mediji su interpretirali nedavne aktivnosti regulatornih tela kao potvrdu da operatori za prenošenje medijskih sadržaja (re-emitovanje programa nacionalnih TV kanala) neće morati da plaćaju nikakvu naknadu.

Ipak, ovakav zaključak nema uporište ni u Zakonu, ni u relevantnim odlukama regulatornih tela koja su se odredila samo o tome da TV kanali ne moraju da plaćaju naknadu za distribuciju operatorima, pa ni u pažljivo sročenim izjavama predstavnika regulatornih tela koji izbegavaju da se odrede prema tome da li operatori moraju da plaćaju naknadu za reemitovanje.

Ovde ističemo da, čak i da ništa nije predviđeno Zakonom o elektronskim medijima, zaštitu prava na re-emitovanje daje Zakon o autorskim i srodnim pravima koji u članu 29. propisuje da „Autor ima isključivo pravo da drugome zabrani ili dozvoli da se autorsko delo koje je emitovano radiodifuzijom istovremeno u neizmenjenom obliku i u celosti saopšti javnosti“, između ostalog i „kada saopštavanje javnosti obavlja druga organizacija za radiodifuziju, a ne ona koja je autorsko delo izvorno emitovala“.

Ova odredba se odnosi i na tzv. srodna prava, konkretno na prava proizvođača emisije, pa se tako u članu 136. istog zakona navodi da proizvođač emisije ima isključivo pravo da drugome zabrani ili dozvoli „reemitovanje svoje emisije, bežično ili putem žica“. Tu liniju sledi i mnogo puta citirani član 100. stav 1 Zakona o elektronskim medijima koji propisuje da je operator dužan da pre uključivanja pojedine medijske usluge radija, usluge televizijskog emitovanja ili medijske usluge na zahtev u svoj programski paket i početka njegovog emitovanja i distribucije, pribavi prethodnu pisanu saglasnost imaoca prava na program…

Šta kažu direktive EU?

Pomenuta Direktiva EU 2002/22 sa kojom je usklađen Zakon o elektronskim komunikacijama u recitalu 43, između ostalog navodi da Must Carry obaveze moraju da budu razumne, tako da poštuju principe srazmernosti i javnosti „u svetlu jasno definisanih ciljeva u javnom interesu“, i gde je primenjivo, omogućavaju i „srazmernu naknadu“, što ponavlja i član 31 Direktive.

Amandmani pomenute direktive (Direktiva 2009/136/EC), su još jasniji u određenju prirode Must Carry, pa Recital 48 navodi da države članice moraju da pruže jasno opravdanje za Must Carry, a da nametnute obaveze moraju da „budu transparentne, srazmerne i jasno definisane“. Ove obaveze moraju da budu „periodično revidirane kako bi se prilagodile tehnološkom razvoju i evoluciji tržišta“, pritom uvek imajući u vidu srazmernost sa ciljevima koje treba da postignu.

Iz ovih odredbi se može zaključiti:

• da je Must Carry izuzetak koji se mora usko tumačiti, i da služi jasnim ciljevima od javnog interesa uz poštovanje principa srazmernosti – pitanje je koliko propisivanje ove obaveze za sve operatore u odnosu na sve televizije na jednoj teritoriji, ispunjavaju ove kriterijume;
• da Must Carry obaveza ne mora da znači da operator mora besplatno da prenosi programe koji su mu određeni, ako je naknada srazmerna, na kom tragu je bila i ranija praksa RRA, koji je pominjao „jednake komercijalne uslove“.

Pritom, o pitanju naknade za reemitovanje, ove direktive se ne izjašnjavaju, budući da je to predmet posebnih pravnih dokumenata.

Evropska praksa

U Izveštaju Evropske audiovizuelne obzervatorije (tela Saveta Evrope) iz decembra 2015. godine, mogu se izvući interesantni podaci o tome kako pojedine evropske zemlje tretiraju slične probleme koje trenutno kod nas imaju u međusobnim odnosima operatori i pružaoci medijske usluge.

Izveštaj navodi da u većini Must Carry režima, pružaoci medijske usluge ne bi trebalo da naplaćuju naknade za njihov sadržaj, a da operatori ne bi trebalo da naplaćuju za distribuciju TV kanala. Ipak, izveštaj zaključuje da je u relevantnim zakonima propisano plaćanje naknada za iskorišćavanje predmeta autorskog i srodnih prava. Ovaj izveštaj se potom poziva na studiju koju je za potrebe Evropske komisije uradio Cullen International, koja je pokazala da se ovom pitanju širom EU različito pristupa:

• u Nemačkoj operatori moraju da plate naknadu za reemitovanje, a pružaoci medijske usluge naknadu za distribuciju,
• u Estoniji pružaoci medijske usluge koji emituju zemaljskim putem u slobodnom prijemu (free to air) imaju pravo da od kablovskih operatora zahtevaju „razumnu naknadu“ za reemitovanje TV programa, što je zakonska odredba (uvedena 2013. godine),
• u Letoniji naknade za iskorišćavanje predmeta autorskog (i srodnog) prava ne primenjuju se na TV kanale u Must Carry režimu.

Treba istaći i to da primena Must Carry obaveza, čak i u ovim zemljama koje imaju jasne zakonske obaveze često ne prolazi bez kontroverzi.

Koji je izlaz iz situacije?

Ako se na jedno mesto skupe sve odredbe zakona i odluke regulatornih tela dolazi se do apsurdne situacije u primeni. Naime, nacionalne televizije mogu da uskrate saglasnost ili da prosto zabrane reemitovanje budući da ih na to ovlašćuje zakon, a operatori moraju da sprovedu odluku o prenosu kanala za koje nemaju saglasnost jer im u suprotnom preti novčana kazna za privredni prestup od 100.000 dinara do 1.000.000 dinara.

Čini se da je najlakši izlaz iz situacije da se primeni nemački model, koji se zasniva na jednostavnom principu „i pružaoci medijske usluge i operatori plaćaju“, prvi naknadu za distribuciju, a drugi naknadu za reemitovanje. To je i najpravičnije rešenje, jer bi značilo da svi moraju da popuste. Mešanje regulatornih tela samo je produbilo krizu, i, po svemu sudeći, na ovome se neće završiti. Dakle, za očekivati je i „treću rundu“, gde će pružaoci medijske usluge imati šta da kažu.

(Telekomunikacije)